為了落實自然資源部國土空間規劃局《關于商請提供城鎮開發邊界內現狀村莊和集體土地相關材料的函》相關要求，結合在村莊規劃編制過程中的經驗，開展了關于城鎮開發邊界內現狀村莊和集體土地管控的思考。

一、基本情況

城鎮開發邊界發揮著控制城鎮過渡擴展、加強用地集約化利用的重要作用，也明確了城鎮建設空間的范圍，位于城鎮開發邊界內的村莊，應以落實總體規劃傳導與管控要求，積極促進土地征收，實現社區管理為導向，加快融入城鎮建設；隨著村莊規劃編制政策的轉變（“應編則編”向“需編則編”），大多數跨城鎮開發邊界的村莊雖完成了村莊規劃的編制工作，但這類村莊具有城郊融合、人口集聚、基礎較好等特征，在規劃編制與管理方面介于社區與村莊之間，往往難以把握，具體體現在以下三點：

 1、人地不匹配：城鎮開發邊界內人口集中，城鎮開發邊界外人口分散，如何科學制定人均城鄉建設用地指標，加強土地的集約化利用？

 2、風貌難協調：城鎮開發邊界內根據總規編制詳細規劃，城鎮開發邊界外編制村莊規劃，城鎮開發邊界對空間造成分割，一個村莊兩套規則，如何協調開發邊界內外的建設風貌？

 3、規劃難銜接：從總規空間范圍的角度，城鎮開發邊界內的村莊用地應發揮服務城鎮的功能，落實總規用地布局，從鄉村土地權屬的角度，城鎮開發邊界內村莊土地尚未征收，應滿足村民的生產生活需求，既要有長遠考慮，又要解決當下問題，如何平衡好城鎮長遠發展與鄉村近期建設之間的關系？

二、經驗做法

1、人地不匹配問題

在城鎮開發邊界內的建設，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式，強化城鎮人均建設用地指標； 在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式，強化村莊人均建設用地指標。通過人均城鎮建設用地與人均村莊建設用地的差異化管控，實現人地匹配 ，加強土地的集約化利用。

2、風貌難協調問題

跨城鎮開發邊界的村莊，既要承擔城鎮服務功能，體現城鎮管理水平，又是作為鄉村地區建設的重要載體。為了協調城鎮開發邊界造成的內外風貌上差異，規劃中應結合居民點布局、人口分布、產業發展等要素，圍繞城鎮開發邊界劃定城鄉風貌協調區，形成“城鎮風貌區——城鄉風貌協調區——鄉村風貌區”的管控體系，加強城鄉風貌的整體協調。

3、規劃難銜接問題

 針對城鎮開發邊界內的現狀村莊，對于已征收的用地，應嚴格落實總體規劃相關引導與管控要求，對于未征收的用地，近期可考慮臨時性的村莊服務設施的建設，遠期通過功能置換、城市更新、土地集中征收等方式落實總規相關內容；針對跨城鎮開發邊界的村莊，應優先明確是否需要編制村莊規劃，涉及城鎮開發邊界內的區域是否需要編制詳細規劃，分級分類加強與城鎮開發邊界內詳規、總規的銜接，具體分為以下三種情況：

（1）需編村規+需編詳規

（2）需編村規+不編詳規

（3）需編詳規+簡編村規 

三、管控建議

 結合當地實際、管理需求，通過系統評估，科學、統籌劃定村莊規劃、詳細規劃具體的編制范圍，制定規劃編制體系方案，解決政策上的重復交叉與規劃銜接混亂的問題。

1、結合當地實際，系統性評估需編制村莊規劃的范圍；

2、結合管理需求，系統性評估需編制詳細規劃的范圍；

3、針對跨城鎮開發邊界的村莊，結合城鎮化戰略，分類制定明確的規劃編制與管控規則。

（1）需編村規+需編詳規

 城鎮開發邊界內用地不打開，城鎮開發邊界外居住用地只管控層數與限高，公共用地結合村莊建設、產業發展需求，控制積率、綠地率、密度、高度等。

（2）需編村規+不編詳規

 城鎮開發邊界內用地打開，總規已明確用地布局與項目的，落實總規，在此基礎上編制詳規圖則納入到村規成果中；總規未明確用地布局與項目的，綜合考慮總規發展定位與鄉村建設需求，規劃用地布局方案，編制詳規圖則納入到村規成果中。

 城鎮開發邊界外居住用地只管控層數與限高，公共用地結合村莊建設、產業發展需求，控制積率、綠地率、密度、高度等。

（3）需編詳規+簡編村規 

城鎮開發邊界內根據總規編制詳規，加強容積率、綠地率、密度、高度等控制；城鎮開發邊界外，編制通則式村規對鄉村地區加強“三線”管控。