一、引言

在鄉村振興戰略全面推進、城鄉關系全面重構與國土空間規劃體系全新變革的大背景下，村莊地區規劃建設進入新階段。2019年3 月，習近平總書記參加十三屆全國人大二次會議時提出“編制多規合一的實用性村莊規劃”，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》等文件對村莊規劃法定地位、規劃深度、實用管用等方面提出了明確要求。

按照以往“應編盡編”的原則，近幾年大部分地區村莊規劃已經啟動編制，在實踐過程中發現，部分建設需求不強烈的村莊，編制村莊規劃的意義并不大，且在國家相關部門調研中發現，已編制的村莊規劃，普遍存在盲目追求全覆蓋、與村莊發展實際聯系不緊密、規劃內容深度不夠、實用性不強等問題。2024年《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治“工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》《自然資源部 中央農村工作領導小組辦公室關于學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知》提出，村莊規劃的編制要結合地方實際和村莊發展需要，按照“需編則編、實用管用”的原則進行，確保村莊規劃能夠真正指導村莊發展，促進鄉村振興。

2024年9月，陜西省自然資源廳《關于開展村莊規劃編制質量評估工作的通知》要求，“以縣為單位，按照《陜西省村莊規劃質量評估技術指南（試行）》分類開展評估工作。”

二、村莊規劃編制質量評估體系構建

（一）評估對象

A縣的所有行政村，包括135個行政村。

（二）評估原則

堅持縣域統籌。堅持實事求是。堅持分類評估。堅持有序推進。

（三）統一評估底圖底數

統一評估基數：統一采用2000國家大地坐標系和1985國家高程基準作為空間定位基礎，以2020年國土變更調查成果（203不打開）為基礎，結合基礎測繪、地理國情普查、地籍調查、農村房地一體確權結果等工作成果，按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》統一用地分類標準。

整理數據底圖：開展具體評估工作前，應梳理縣鄉級國土空間規劃及相關專項規劃等上位規劃，對評估對象傳導的約束指標、空間布局和用途管制等內容；通過收集資料、座談交流等方式了解參與評估村莊的基本情況。

梳理規劃編制情況：以評估工作啟動時間為基準日，按照已批復、已編制完成未取得批復、正在編制、已列入編制計劃和未編制等類型，對縣域內村莊規劃編制情況進行分類統計。

（四）評估內容

適用性評估：縣域行政區范圍內已批復、已編制完成未取得批復的村莊規劃。

評估主要內容：

1、規劃編制程序應規范完整，包括但不限于：

2、規劃成果形式評估

3、規劃成果符合性評估

需求性評估：已列入編制計劃清單尚未編制村莊規劃和已納入“通則式”規劃管理需轉為單獨編制的村莊。

評估主要內容：

1、特色保護型

2、重點發展型

（五）評估結果應用

三、規劃評估實踐

通過對A縣135個行政村開展評估。重點對縣域內已取得縣級人民政府批復和已編制完成未取得批復的2類村莊規劃開展適用性評估，對于正在編制的村莊規劃，參照適用性評估要求做好排查整改和質量提升，共涉及85個行政村。未編制的村莊應按照《關于做好<關于學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知>貫徹落實工作的通知》（陜自然資規發〔2024〕90號）規定，不再單獨編制實用性村莊規劃，確需單獨編制的應開展需求性評估。目前該區剩余50個村未編制實用性村莊規劃，均未列入編制計劃清單或納入“通則式”規劃管理，不作為本次需求性評估對象。

村莊規劃中存在的問題：

（一）部分規劃編制程序不規范，缺少必要的程序要件

少部分村莊規劃編制成果中缺少村委會（單獨編制村莊規劃）決定和申請、駐村調研記錄、村委會討論方案記錄；

因上位規劃未批復，此次評估的所有村莊缺失縣級人民政府審議材料、批復文件、規劃長期公開、納入村規民約的材料；

（二）部分規劃成果規范性較差，文字和圖件存在低級錯誤

規劃成果完整性方面：基本上所有村莊規劃缺少數據庫成果；村莊規劃成果中附件缺失（包括專家論證意見、部門意見等缺失）等內容。

文本成果形式方面：部分村莊規劃文本框架未按照要求進行編寫、文本未進行法條化、規劃依據未更新至最新版本；附表未按照編制要點進行；極個別村莊文本中出現其他地域名稱、錯別字等低級問題；

圖紙成果形式方面：少數村莊規劃圖紙缺少道路名稱與四至標注、缺失河流水域等問題；基礎設施規劃圖紙表達不符合規范要求；圖紙未按照《陜西省實用性村莊規劃編制要點（2023年）》要求命名等問題；

規劃底圖底數方面：近一半村莊規劃編制沒有明確規劃基礎數據；

村民版成果方面：一部分村莊規劃以公示版成果替代村民版成果或村民版成果缺失。

（三）部分規劃成果與上位規劃銜接不緊密，上位規劃約束性指標未嚴格落實

規劃成果符合性方面：少數村莊規劃需要進一步落實上位規劃，確定村莊發展定位與目標、耕地和永久基本農田保護、近期實施計劃等內容。村莊規劃成果需進一步強化與上位規劃和相關規劃銜接，細化村莊定位、落實生態保護修復和國土綜合整治項目內容；村莊規劃成果中永久基本農田和耕地保有量與上位規劃存在偏差。

其他規定方面:各村莊需進一步落實鄉村振興合理需求，加強與相關專項規劃的銜接、結合村莊發展實際，做好實用性村莊規劃。

四、結語

村莊規劃作為鄉村地區開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發城鄉建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據。規劃成果的質量，直接關系到村莊未來的發展，此次評估基于規劃編制情況，糾正村莊規劃編制工作中存在的盲目追求全覆蓋、編制程序不完整、脫離實際、村民參與度不夠、實用性不強等問題，針對每個村莊提出整改和完善措施，使村莊規劃真正起到引領村莊未來發展的作用。未來村莊規劃評估工作還需重點關注村莊規劃的時效性與實用性，以保障和適應鄉村地區建設的精細化管理需求。