健全節約集約用地制度,限定建設用地總量,嚴控建設用地增量,盤活建設用地存量,提高土地利用效率,解決城鎮化發展進程中的低效土地利用問題,是保障經濟社會可持續發展能力的重要因素之一。在研究城鎮低效用地整治規劃技術基礎上,分析城鎮低效土地改造利用方式,優化土地利用結構,提高土地承載能力,以促進新型城鎮化發展。
一、規劃總體要求
為了加強地區國土空間的修復和利用，促進城鄉建設用地合理布局，科學的制定城鄉低效用地整治規劃，使整治規劃規范、有效，有更強的針對性、指導性和可操作性，需要對規劃的框架要求進行研究和分析。
（一）規劃目的
在“雙評價”的基礎上，科學分析城鄉低效用地整治潛力。通過推進城鄉低效土地改造，盤活存量建設用地，促進存量建設用地再利用，提高土地利用效率，增強城鄉建設用地供給，優化經濟增長方式，助力鄉村振興。
（二）規劃原則
堅持政府引導、規劃先行;堅持市場取向、因勢利導;堅持公眾參與、平等協商;堅持利益共享、多方共贏;堅持因地制宜、規范運作的原則，在符合上級國土空間總體規劃的前提下，結合當地經濟社會的發展水平，積極穩妥推進低效用地整治工作。將城鄉低效用地整治與國土整治、生態修復有機結合。
（三）規劃的定位
整治規劃是城市國土空間總體規劃和詳細規劃的專項內容，是實施城鄉低效土地再利用的指導性文件。城鎮低效用地整治工程界定、改造方式、用地布局、時序安排、用地強度等工作，均應符合整治規劃的總體要求。
（四）規劃范圍
以城鎮功能控制區為規劃范圍。
（五）規劃編制
根據城鎮低效用地整治的目標、任務，依據相關標準、規范在“雙評價”的基礎上，針對待改造的城鎮功能控制區用地，采取差異化的整治措施，完成城鎮低效用地的改造，達到再利用的目的，技術方案如圖所示。
城鎮低效土地整治規劃技術流程圖
二、整治潛力分析
（一）城鄉低效土地評價
以資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為依據，分析城鎮低效土地進行城鎮建設的承載規模，識別城鎮建設不適宜區。
1、資源環境承載力評價
針對城鎮低效土地，在現有發展階段、經濟技術水平、生產生活方式下，對比現狀城鎮建設用地規模與城鎮建設承載規模，識別區域土地、水、氣候、生態、地質、災害等環境要素承載狀態，重點研究水資源承載力，合理判斷該區域內土地資源能夠支撐的城鎮建設活動的最大合理規模。
2、國土空間開發適宜性評價
在維系生態系統健康和國土安全的前提下，綜合考慮地區自然、人工、政策等資源環境等要素條件，選取評價因子，評價城鎮低效土地進行城鎮建設活動的適宜程度，重點識別城鎮建設不適宜區。評價因子的選取一般將水資源短缺、地形坡度大于25°、海拔過高、地質災害危險性極高的區域，劃定為城鎮建設不適宜區。
（二）城鎮低效土地的利用特點
1、區域地形復雜，發展空間受限
現有改造區域中的低效土地利用類型多樣且分布有一定規律。一方面，隨著經濟社會的快速發展，建設用地的內在需求快速釋放，用地需求空間大幅增長，需要更多的建設用地指標;另一方面，受地形地貌、水資源和生態環境的制約以及各種人工要素及政策因素的制約，城鎮低效土地未來可作為新增建設用地指標的空間有限。
2、建設用地利用集約度不高
受當時經濟、社會條件限制，城鎮建設用地使用效率普遍偏低，土地使用強度低，可提升空間大;用地空間組織零散、破碎，集約度不高，客觀造成土地資源的浪費。
3、工業用地粗放
低效工業用地在城鎮低效土地中的比重較大。一方面，由于長期發展工業企業，工業用地體量大，地塊破碎、布局分散，未形成集聚效應，規模化發展;另一方面，隨著城鎮經濟的成長，區域煤炭、鋼鐵、水泥等產業面臨淘汰、升級，機械裝備制造、材料加工、新材料和物流商貿等產業迅猛發展，導致工業用地的需求劇增。
4、用地結構不合理
面對城鎮、鄉村部分區域公共管理和服務設施配套落后，已不能推動人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾解決，不能適應美麗宜居鄉村建設和新型城鎮化發展。抓住優化國土空間布局的關鍵點，優化用地結構，促進綠地、廣場、市政公用設施用地等地類布局，提升城鎮人居環境改造升級。
（三）整治內容
依據國土空間規劃戰略意圖及資源利用的主導方式，結合國土空間規劃用途分類標準，城鎮低效用地整治對象可歸納為以下幾類：
1、低效居住用地：包含待改造老舊居住區、棚戶區、城中村等用地;
2、低效公共管理與公共服務設施用地：在原有行政機構及經濟條件下建設的有關用地，現階段需搬遷的行政單位或者劃撥用地、教育科研等服務類用地;
3、低效商服用地：業態低端，土地利用率低，不適應社會發展需淘汰的產業用地;
4、低效工業用地：國家產業政策規定的淘汰類需升級的產業用地，“退二進三”產業改造用地;
5、低效物流倉儲用地：城鎮建設控制區內與現階段國土空間規劃不符的低效利用土地;
6、批而未用土地：已經法定流程批準，現階段批而未用或批而未供的閑置用地;
7、其他低效建設用地：其他廢棄、退化、污染、損毀的用地，需通過規劃改造才能二次利用的土地。
（四）整治目標
在符合國土空間規劃的前提下，以資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為依據，堅持耕地資源保護的下限及建設用地總量的上限，推進城鎮低效用地整治工作。將城鎮低效用地整治與工礦廢棄地再利用、城鄉建設用地增減掛鉤和貧困地區土地綜合整治有機結合，提升土地利用的綜合效能。具體整治目標如下：
1、以城鄉結構優化、功能完善為目標，提升人居環境、公共管理與公共服務設施配套等，整合用地資源，提升土地利用率。
2、以產業升級、集約發展為目標，推進供給側改革，促進落后產能的更新換代，優化產業結構，提升環境質量，增強綜合競爭力。
3、以提升農村人居環境、改善生活品質為目標，優化村莊布局，扎實推進社會主義新農村建設。
4、以優化土地使用效能為目標，通過土地整治、增減掛鉤等措施，助力城鄉發展建設用地需求與供給矛盾的破解。
三、城鎮低效用地整治規劃
（一）城鎮低效用地整治方式
1、土地使用權人改造
在城鎮建設控制區范圍內，符合國土空間規劃和年度實施計劃的，由原土地使用權人自行改造，涉及土地使用權出讓方式改變的，可采取協議方式補辦出讓手續，補繳土地出讓金。在符合規劃條件下，如改變土地用途或者提高土地利用強度的，補繳土地出讓差價。
2、引入社會資金改造
對于納入城鎮低效用地整治范圍的工業、商業等經營性用地，由政府將拆遷、安置、補償等前期工作與規劃確定的開發建設活動連同土地使用權整體打包，發揮市場的宏觀調控作用，通過公開招標的方式，引入社會投資人統一實施，以提高土地利用率，提升土地價值。
3、農村集體經濟組織改造
屬城鎮建設控制區范圍內的由集體經營和管理的建設用地改造，根據國土空間規劃和年度計劃組織實施。其可以通過協議出租、出讓方式取得集體經營性用地，自主經營開發，促進集體經濟組織的可持續發展。
4、政府回購改造
整治規劃區內需改建或調整使用土地，政府根據該建設用地的利用現狀，由政府出資，依法收回或者收購土地使用權，納入土地儲備計劃，優先用于城市基礎設施和公共服務設施建設。
5、土地并宗改造
根據整治規劃和年度實施計劃，結合待整治土地的利用現狀，發揮使用權主體優勢，通過協議出租或出讓方式，化零為整，整合相鄰需改造宗地，辦理土地變更登記手續，進行集中改造。
（二）城鎮低效用地整治差異化政策措施
1、合理分配土地收益
在城鎮低效用地整治工作中，政府通過征收農村集體建設用地或者回收、回購原國有土地使用權進行經營性開發利用的，將其一定比例的土地出讓收益專項返還原農村集體經濟組織或者國有土地使用權人，用于鄉村文化、體育、衛生、醫療設施的建設及原國有土地使用權人經營利用，促進鄉村振興及實體經濟發展。
2、推進土地置換，維持增減平衡
對低效工業、商業等經營性用地改造，在符合國土空間規劃及國家產業發展政策的基礎上，通過收回、收購、置換、整合等方式調整原工業、商業等經營性用地，盤活存量用地，增加單位土地產出，進一步提升土地生產率。
3、多元化的供地、拆遷、補償模式
根據土地開發項目性質，探索多元化的供地、拆遷、補償方式。對于涉及公共利益的開發建設項目，由政府主導拆遷，統一補償，并以劃撥方式供地;對于經營性項目用地，根據土地利用現狀，通過公開招標確定整治主體，統一實施。
四、結語
結合城鎮低效用地整治規劃系統，分析了規劃的目的、原則、范圍等要素，研究了城鎮低效用地整治潛力評價的內容及土地利用特點，構建了城鎮低效用地整治模式。通過城鎮低效用地整治規劃的實施，能夠改變原有低效土地混雜交錯的格局，整合土地資源，盤活存量用地，發揮集聚效應，緩解用地矛盾，促進產業升級;完善公共服務設施，改善人居環境;推進環境治理，實現可持續發展。
