中小城鎮是城市發展的重要節點，其發展水平直接關系到周邊地區的經濟繁榮和社會穩定。鎮區邊緣地帶作為中小城鎮發展的前沿陣地，具有復雜的區域類型和豐富的功能屬性，承載著城鄉交融、產業互補的重要使命，是區域發展的重要潛力區。國土空間詳細規劃是實施國土空間用途管制和核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項目規劃許可以及實施城鄉開發建設、整治更新、保護修復活動的法定依據，是優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力的實施性政策工具，對于引導中小城鎮區邊緣地帶的有序發展具有關鍵作用。

一、鎮區邊緣地帶在國土空間詳細規劃中的重要性

（一）中小城鎮區邊緣地帶具有獨特性

1. 區域資源類型復雜

 在尚未形成國土空間規劃體系前，由于中小城鎮內部建設條件有限，采用整改重建等措施會造成大量經濟損失，而鎮區邊緣地帶內部大多處于尚未開發的土地，相關建設單位為了獲取更大的利潤，往往選擇在該區域籌備未來建設項目，其中部分項目忽視對土地及周邊資源環境的評估，導致土地開發無序、產權類型復雜。

2. 開發的可操作性難度較大

 鎮區邊緣地帶作為中小城鎮的發展區末端，承接中心片區人口轉移和功能的擴張，但由于缺乏基礎設施和公共服務設施體系，整體開發程度較低，具有較大的開發潛力。部分中小城鎮區邊緣地帶具有豐富的景觀資源、文化特色，但建設初期受城市快速發展的影響，大多采用粗放的建設方式，造成生態空間割裂、分區不明確，地塊功能雜亂。

3. 空間脈絡尚未形成秩序

 彈性較大的鎮區邊緣地帶給開發商帶來經濟利益的同時，作為搭建村莊發展的關鍵橋梁的重要作用卻被忽視了。由于我國早期規劃體系不完善，相關政府部門制定的政策綱領很少提及鎮區邊緣地帶規劃發展的指導意見，也沒有專門對鎮區邊緣地帶制定開發時序政策和戰略指引。這導致在后續的建設開發過程中，相關建設單位過分追求經濟效益而忽視鎮區邊緣地帶的整體發展，造成鎮區邊緣地帶功能混雜、交通脈絡及空間結構無序的后果。

（二）鎮區邊緣地帶是國土空間詳細規劃全覆蓋的補充

 鎮區邊緣地帶作為城鎮發展管控的薄弱階段，缺乏詳細的規定約束，總體規劃雖從宏觀角度指明發展方向，但具體到每個地塊的開發強度、實施細則仍由國土空間詳細規劃完成。因此，將鎮區邊緣地帶納入國土空間詳細規劃編制體系中，不僅可以更好地引導鎮區邊緣地帶的有序發展，還可以充分彌補國土空間詳細規劃的不足，補充相關管控內容，從而更好地建立完整的規劃管理體系，有效引導城市的發展建設。

（三）鎮區邊緣地帶是保證多元利益主體的典范

鎮區邊緣地帶的特殊地理位置導致該區域范圍內必然存在多元利益主體共存的現象，在過去追求經濟效益最大化的趨勢下，建設工作往往不重視生態環境損傷給自然環境、輻射范圍內的村落所帶來的影響，加之并未形成完整的管理體系，加速了“粗制濫造”式的工程建設進度。應充分考慮鎮區邊緣地帶內部資源與周邊資源的協調關系，加強國土空間詳細規劃對于該區域的剛性約束管理和彈性設計實施，保證投資者、使用者、被輻射者相互利益不被破壞。

二、鎮區邊緣地帶與國土空間詳細規劃相互影響

（一）鎮區邊緣地帶“補”與國土空間詳細規劃“織”

在早期“增長主義”浪潮推動下，城鎮發展呈現外延擴張型發展模式，城鎮開發邊界模糊，鎮區邊緣地帶的開發方式有待優化。因對其內部生態空間的把握與認知仍有不足，鎮區邊緣地帶雖為鎮區內部用地，但規劃有所缺失。隨著規劃體系的更新改革，我國逐漸關注城鎮發展的薄弱環節，抓住中小城鎮區邊緣地帶“補”的作用，既是發展的后備力量又是補充完善規劃體系的重要選擇。好的規劃需要好的規劃手段，國土空間詳細規劃具有分層編制、通則管控的特點，即在分層編制控規的框架下，先將總規、專項規劃等要求深化落實到各個片區（單元）后，再通過制定通則，即適合地方的規劃標準與準則，來實現控制引導地塊開發的目的。這一特點是使國土空間詳細規劃向公共政策轉變更具普適性和靈活性的經驗做法，可以很好地“織理”鎮區邊緣地帶現存困境。

（二）“控規思維”調控“內生發展”

當前鎮區邊緣地帶的發展若要轉變思維，需建立在資源調和、解決土地可操作性難題、空間秩序的梳理三者高度耦合的條件下，基于中小城鎮區邊緣地帶的三個特點，引用“控規思維”來調節內部要素整合和空間秩序的發展。具體有以下三種措施。

1. 差異化單元管控

中小城鎮由于受地理條件、經濟區位、交通區位等限制，發展速度較為緩慢。鎮區邊緣地帶作為在“增長主義”時代下政府投資最大效益化的目標單元，較多的空間開發資源和低成本開發條件導致了現階段鎮區邊緣地帶內部資源類型復雜。國土空間詳細規劃的規劃思路是將大區域劃分為小地塊，分區域分單元編號管控。

在高質量發展時代背景下，未來中小城鎮區邊緣地帶發展應引入該思維，基于國土空間規劃信息平臺，利用Arcgis（地理信息系統軟件）等相關技術，嚴格管控生態空間，同時在滿足耕地和永久基本農田、生態保護紅線規模不減少的前提下，根據現有條件基礎，研判土地敏感性、適宜性，充分利用國土空間詳細規劃的規劃設計手段，劃分不同類型的單元進行編制管控，實現精準化國土空間詳細規劃管制，避免大面積無序發展。

2. 控制要素與管控規則多元化

 基于中小城鎮區邊緣地帶復雜的資源類型，呈現出區域內部要素組合本質是多元主體追逐利益產生矛盾沖突的微觀體現。政府、建設單位、周邊村落的居民、使用者等不同主體均涵蓋其中，在開發過程中忽視了彼此間的利益協調，大多數情況下以追逐商品利潤為主。

 同時，在城鎮制定國土空間詳細規劃時，對于鎮區邊緣地帶的要素控制和實施管理規則尚不清晰，由上到下的管控出現斷層和含糊不清的現象，由下到上的訴求并未得到及時反饋甚至被忽視。若要構建良好的發展體系，實現規劃的發展愿景，需明確不同主體的訴求，加強公眾參與，避免彼此間產生不穩定狀態，給社會帶來不穩定因素。

3. 分類型編制，分層審批

 空間作為國土空間詳細規劃的管控核心，直接反映各類要素的具體配置，影響空間范圍內不同地塊邊界與建筑的具體落位。發展模式的多樣化促使空間管控模式不斷拓展，從傳統的單一實線管控走向剛性、部分彈性與彈性的多層次復合管控。而面對鎮區邊緣地帶這類復雜群體，應針對不同情況分級、分類進行審批。區域內有已批建筑或者已建建筑時，要避免新建建筑與原有建筑的權屬界線發生沖突，在紅線選址時應當避免新增權屬爭議。

 為了更好地監督規劃方案的實施，鎮區邊緣地帶應建立相應的監督檢查體系，利用現有的規劃信息平臺，推動已批項目納入信息庫，將數據公開化、透明化。完善國土空間詳細規劃審查機制，可充分利用國土空間詳細規劃管理信息系統平臺，利用信息系統開發推廣自檢、勘誤程序，提升規劃的準確性、一致性；參考施工圖審查制度，探索建立第三方審查制度，側重對國土空間詳細規劃合法性、合規性進行審查；建立相關部門會審和差異協商制度，側重國土空間詳細規劃關聯性、一致性審查；推進專家審查制度，側重國土空間詳細規劃的合理性審查。

三、結語

隨著城鎮化過程的推進，中小城鎮的發展成為新時代值得研究和探討的關鍵點之一。未來城鎮發展將著眼于鎮區邊緣地帶，除總體規劃對其進行合理劃分以外，后續發展的空間形體管控及規劃的實施細則將通過國土空間詳細規劃來完成。鎮區邊緣地帶與國土空間詳細規劃聯系緊密，唯有把握好兩者的關系及影響，才能更好地促進中小城鎮持續、健康、穩定地發展。 

注：文章部分內容來源于《廣西城鎮建設》雜志，《基于中小城鎮視角探討城市邊緣區與控制性詳細規劃的關系》（作者：徐婷婷）