鄉鎮國土空間規劃是對市、縣級國土空間總體規劃的細化落實，是鎮域國土空間開發、保護、利用、修復和各類建設的行動指南，是編制國土空間詳細規劃以及實施國土空間用途管制的基本依據。對于“管控要素”的落實和細化，其編制重點可分為以下幾個方面。

1、指標體系的構建

 鄉鎮國土空間規劃應根據上位規劃確定的鄉鎮戰略和功能定位，結合鄉鎮特色及發展條件，提出更具體的鄉鎮發展定位。基于此，應落實上位規劃明確的約束性指標，綜合考慮國土空間保護、開發、整治的現狀和任務，明確國土空間開發保護在社會經濟、資源保護、開發利用、城鄉品質、整治修復等方面的近遠期規劃指標，并形成由約束性和預期性兩類指標構成的指標體系，以實現對規劃管理實施和鄉鎮發展水平的監控。

 指標體系要便于鄉鎮國土空間規劃落實市縣規劃的分解指標，明確生態保護紅線面積、耕地保有量、永久基本農田保護面積、城鎮開發邊界規模等剛性指標的分解落實情況，并向村莊傳導。

圖1  鄉鎮國土空間規劃的指標體系構建

2、重要控制線的落實劃定

 鄉鎮國土空間規劃要確保耕地和永久基本農田保護紅線、生態保護紅線和城鎮開發邊界的剛性傳導和落地，并根據地方實際，劃定村莊建設邊界，落實災害風險控制線、歷史文化保護線等其他重要控制線。

 一是嚴格落實市縣規劃下達的耕地和永久基本農田保護紅線傳導指標和要求，將永久基本農田落實到具體地塊，并將指標分解至村莊，確保布局穩定、清晰。

 二是嚴格落實市縣規劃下達的生態保護紅線傳導指標和要求，將生態保護紅線落實到具體地塊，并將指標分解至村莊，確保生態保護紅線區域面積不減少，落地準確、邊界清晰；落實自然保護區、自然公園等自然保護地規模、邊界和管控要求。

 三是落實城鎮開發邊界，包括鎮區、開發區等集中建設區域。主要為已建成較完善城鎮基礎設施或有城鎮建設重大項目需求的鄉鎮駐地，落實邊界、規模和管控要求。

 四是劃定村莊建設邊界，以村莊現狀為基礎，結合存量建設用地和農民居住、鄉村基礎設施、公共服務設施及產業用地需求，識別村莊集中建設區，統籌劃定村莊建設邊界，規范村莊建設活動。

 五是落實災害風險控制線，是為防范國土空間的災害風險和保障國土空間安全而劃設的災害風險管控范圍線，主要包括地質災害、氣象災害、水旱災害等各類災害類型，并按相關規定分災種類型進行管控。

圖2  主要災害類型

 六是落實歷史文化保護線，是對各類歷史文化遺存本體及相關環境進行空間管控、保護其真實性和完整性的范圍邊界，主要包括文物保護單位保護范圍和建設控制地帶、城市紫線、水下文物保護區、地下文物埋藏區等由國家法律法規、國際公約認定公布的各類歷史文化遺產保護控制范圍邊界，并按相關規定分類進行管控。

圖3  歷史文化保護線的銜接落實

3、全域管控的推進

首先，在“三區三線”全域空間管制方面，通過深化落實市縣規劃確定的“三區三線”，對鄉鎮全域空間布局進行優化和細化；從嚴核定新增建設用地規模，優化建設用地布局，嚴格控制建設活動占用耕地特別是優質耕地。

其次，在國土空間規劃分區方面，統籌安排集中建設區內外的城鄉建設空間，落實市縣規劃中的城鄉建設用地指標，結合“三區三線”規劃，統籌確定集中建設區內外的規劃城鄉建設用地規模。落實市、縣重點建設項目，保障交通、水利及其他建設用地需求；優化非建設用地用途分區，加大對非建設空間用地治理和國土整治力度，實現對全域全類型非建設空間的整體統籌管控。

 最后，在鄉鎮全域空間結構確定方面，綜合考慮市縣規劃整體空間結構，分析現狀人口規模、鎮村分布情況，根據未來鄉鎮空間演變趨勢，明確鄉鎮空間發展總體格局。