城市化進程的加快、氣候的極端變化、頻繁的人為活動等加劇了超大特大城市脆弱性，使城市暴露于各種自然災害和人為事故的風險不斷增加，對城市運轉產生重大沖擊。傳統單一功能的公共基礎設施在應對突發事件時暴露出諸多局限性，難以滿足應急需求，尤其是疫情防控和長江下游地區特大暴雨抗洪救災工作，更凸顯“平急兩用”公共基礎設施建設的必要性和重要性。

二十大報告強調，要加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市，“平急兩用”是黨中央部署的國家重大戰略“三大工程”之一。穩步推進超大、特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設，是著力打造宜居、韌性、智慧城市的現實需要，也是統籌發展與安全，轉變超大、特大城市發展方式，補齊城市應急能力建設短板，打造宜居韌性城市，推動城市高質量發展的重要抓手。

一、基本概念

“平急兩用”全稱“平急兩用公共基礎設施建設”，是指在公共基礎設施建設中，將平時使用和應急使用有機結合，打造一個既具備日常運營功能，又具備集隔離、臨時安置、應急醫療和物資保障等應急響應的基礎設施系統，即平時用作旅游、康養、休閑等，重大公共事件突發時立即轉換為應急場所。

二、政策背景

國家多次召開會議并發布了一系列政策，為“平急兩用”公共基礎設施建設提供了明確的政策指導和實施路徑，為超大特大城市的應急管理和公共安全體系建設指明了方向。

（一）初步探索

2021年10月，中共中央、國務院印發的《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》強調，要推廣實施公共基礎設施平急兩用改造，提升平級轉換能力。

2022年10月，國家發改委在對北京平谷的調研中指出，平谷區應在“三個統籌”方面下功夫，積極探索服務于首都發展安全和城市運行有序的有效路徑。這一指導意見進一步推動了“平急兩用”理念在平谷區的實踐探索，并開始了相關的制度創新和試點示范工作。

2023年4月，國家發改委在北京平谷召開的“平急兩用”設施建設現場會議上明確指出，“平急兩用”公共基礎設施建設是一個系統工程，需要統籌規劃和一體化推進，要將“平急兩用”理念融入城市整體規劃的重要性。

（二）明確提出

2023年4月28日，中央政治局會議上特別提出了要在超大特大城市積極穩步推進城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，規劃建設保障性住房（即三大工程），中央層面首次正式提出了“平急兩用”的概念，標志著這一概念將在國家政策中占據重要位置。

2023年6月，國家發改委等六部門發布《關于補齊公共衛生環境設施短板，開展城鄉環境衛生清理整治的通知》，明確在超大特大城市積極穩步推進“平急兩用”公共基礎設施建設，打造具備隔離功能的民宿等旅游居住設施，改善“平急兩用”設施周邊配套基礎設施。

2023年7月14日，國務院常務會議審議通過《關于積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設的指導意見》，要求從規劃和用地保障等方面積極探索，穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設。

2023年7月20日，中共中央政治局委員、國務院副總理何立峰在北京召開的積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設工作部署電視會議上明確指出，要更好統籌發展和安全，堅持問題導向和目標導向，積極穩步推進超大特大城市“平急兩用”公共基礎設施建設，解決好“建多少、在哪建、怎么建、用什么地、如何配套、如何管理”等問題。

（三）成熟階段

2023年8月，自然資源部辦公廳印發《關于統籌做好“平急兩用”公共基礎設施國土空間規劃和用地保障工作的通知》，要求嚴格按照土地管理法律法規和國土空間規劃，編制平急兩用符合的國土空間規劃，將“平急兩用”公共基礎設施用地和留白用地統籌納入國土空間規劃“一張圖”，嚴格實施管理。

2024年國務院政府工作報告中也明確提出，穩步實施城市更新行動，推進“平急兩用”公共基礎設施和城中村改造。

2024年5月，自然資源部印發《平急功能復合的韌性城市規劃與土地政策指引》，以“寧可備而不用，不可用時無備”為原則，進一步深化平急功能復合的韌性城市規劃要求與土地支持政策，提高規劃應對風險的實效。

三、適用領域

“平急兩用”公共基礎設施建設需因地制宜、因城施策，可應用于文化旅游、醫療衛生、道路交通、能源、通信、水利工程等各個領域。

（一）文化旅游領域

“平時”可提供豐富的文化體驗、文化展示、教育和旅游服務，例如北京平谷區的金海湖，平時作為旅游景點，吸引市民和游客休閑度假。“急時”如疫情爆發，可以迅速轉變為隔離區或臨時救治中心，有效控制和響應緊急情況；除醫療和隔離功能外，還可作為物資儲備和分發中心，確保物資高效分配。

（二）公共設施領域

“平時”為公眾提供基礎服務，“急時”可迅速轉變為救治中心或方艙醫院，為突發狀況下病患提供緊急救治和隔離服務。如新冠疫情期間，多地體育館和會展中心被迅速改造為方艙醫院，有效緩解傳統醫療資源的不足。

（三）道路交通領域

可根據實際建設不僅能夠承載日常交通，還可作為應急時所使用的道路、隧道、橋梁等，如在高速公路上設置的應急車道，用來應對突發情況。

（四）水利工程領域

可建設兼具防洪和灌溉兩種不同功能的水利設施，如修建可以抵御洪水的堤壩和防洪墻。

（五）能源、通信領域

可建設同時具備日常能源供應和應急能源供應功能的能源設施，例如在電力設施建設中相應地增加應急備用電源，提高電力設施的應急響應能力。通信基礎設施平時提供常規通信服務，緊急情況下通過建設的備份數據中心，確保應急通信暢通，數據安全和可靠性。

（六）倉儲物流領域

“平時”提供倉儲、分揀、加工、包裝、交易等服務，“急時”可快速改造為應急物資和生活物資中轉調運站、接駁點或分撥場地。

四、實施思路

整體而言，我國各超大特大城市正在逐步推進“平急兩用”公共基礎設施建設的進程，但在系統規劃及各項支撐保障體系方面仍需不斷完善，現對“平急兩用”公共基礎設施建設提出實施思路和策略。

（一）以城市需求為基礎，評估城市風險

“平急兩用”公共基礎設施作為傳統防災和應急設施的補充，其建設應當與超大特大城市已有設施建設水平和未來預估需求相匹配，為超大特大城市可持續發展和災害管理提供堅實基礎。不同地區可能面臨不同類型和強度的災害風險，在面對日益復雜和多樣化災害挑戰時，僅僅依靠單一維度或片面考慮遠遠不夠。

 具體可依托國土空間基礎信息平臺，整合、梳理多部門多領域基礎數據，重點識別新時期城市面臨的自然災害、事故災難、公共衛生、社會安全等風險特征，運用大數據、人工智能等新技術新方法，多維度綜合評估城市安全韌性水平，識別城市空間布局和基礎設施配置問題和短板。

（二）以韌性城市為重點，分析多維情景

充分考慮人口分布、土地資源、產業布局、地理環境、基礎設施抗災能力等特點，落實韌性城市建設要求，從醫療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應等應急保障功能出發，全方位梳理具備“平急兩用”改造或建設條件的多種類型“平急兩用”應用場景。

以安全等級高、空間容量大、交通便捷的體育場館、展覽中心、應急醫療、大型文化教育設施等公共服務設施為重點，鼓勵市政基礎設施用地復合利用，“急時”具備地上空間對外開放及應急避難保障功能。鼓勵商業商務樓宇、賓館酒店、餐飲設施、工業廠房等在建設過程中融入平急功能復合及可轉換設計理念。充分考慮場地條件、平整程度、綠化方式等要求，引導具備平急功能復合條件的綠地與開敞空間建設。針對具備平急轉換條件的城市戰略性留白用地，按需預留市政、交通設施接入條件。

（三）以規劃標準為引領，注重平穩兼顧

 “平急兩用”公共基礎設施在建設過程中，需要兼顧考慮平時使用和應急使用的需求，傳統的公共基礎設施在設計和建設標準方面不足以應對緊急情況下的功能需求。

根據城市實際情況和應急需求，加快編制“平急兩用”公共基礎設施建設專項規劃，優化空間布局。制定“平急兩用”公共基礎設施行業規范和設計或建設標準，優先保障“平急兩用”公共基礎設施項目用地報批，推動“平急兩用”公共基礎設施工作更好落地，同時兼顧平時和急時兩種情景下的雙重功能，做到平時不閑置不浪費，應急時轉換高效。

（四）以多方參與為抓手，激發市場活力

發揮市場機制作用，加強標準引導和財政政策支持，充分調動民間投資積極性，鼓勵和吸引企業、金融機構、社會組織等更多資本參與“平急兩用”公共基礎設施的建設、改造和運營維護。